Kommunalpolitische Vereinigung zur Förderung der staatsbürgerlichen und kommunalpolitischen Bildung in Nordrhein-Westfalen

Gutachten zur Bildung, Anerkennung und Aberkennung von Fraktionsgemeinschaften

Die PiKo NRW hat am 1. Dezember 2014 den Gutachter Rechtsanwalt Horst Wüstenbecker, Geschäftsführer der Kanzlei Alpmann Fröhlich in Münster, mit der Erstellung eines Gutachtens zur Bildung, Anerkennung und Aberkennung von Fraktionsgemeinschaften beauftragt. Dabei sollten insbesondere die rechtlichen Voraussetzungen des § 56 Abs. 1 GO NRW bzw. § 40 Abs. 1 KrO NRW dargestellt und die Aussagen der Rechtsprechung und Literatur ausgewertet und gebündelt werden. Die „Gutachtliche Stellungnahme zur Bildung, Anerkennung und Aberkennung von Fraktionen nach § 56 GO NRW“ wurde am 27. Januar 2014 fertiggestellt. Das Gutachten wird nun auf Seminaren der PiKo NRW vorgestellt.

 

Aus den Ergebnissen des Gutachtens sind folgende wesentlichen Punkte hervorzuheben:

Konstituierung der Fraktion

„Aus der gesetzlichen Legaldefinition folgt, dass es für die Entstehung einer Fraktion keines konstitutiven, anerkennenden Aktes der Gemeinde (bzw. des Kreises) oder des (Ober-)Bürgermeisters (bzw. Landrats) bedarf. Die Fraktion entsteht vielmehr bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 56 Abs.1 GO NRW bzw. des § 40 Abs.1 KrO NRW unmittelbar kraft Gesetzes.“ (S.27 Zusammenfassung)

Nach der Kommunalwahl 2014 traten vereinzelt Fälle auf, in denen der Fraktions- bzw. Gruppenstatus von vermeintlichen Fraktions- und Gruppengemeinschaften durch Hauptverwaltungsbeamte oder per Rats- bzw. Kreistagsbeschluss „nicht anerkannt“ oder nachfolgend „aberkannt“ wurde. Hierzu ist festzuhalten, dass eine formale Nichtanerkennung oder Aberkennung juristisch einwandfrei nur im Organstreitverfahren festgestellt werden kann. Die Konstituierung der Fraktion oder Gruppe nehmen deren Mitglieder selbst vor.

Auch ist für das Datum des Eintritts des Fraktions- bzw. Gruppenstatus der Zeitpunkt des Zusammenschlusses durch deren Mitglieder maßgeblich. (vgl. S.20 ff. des Gutachtens). Insofern sind Einzelfälle, in denen die Fraktionsrechte zunächst de-facto nicht gewährt wurden, diese jedoch nun nach erneuter Meinungsbildung der Verwaltung rückwirkend zu einem mehrere Monate nach der Konstituierung des Rates liegenden Termin eingeräumt werden sollen, willkürlich und nicht zulässig.

Grundsätzliche politische Übereinstimmung und Zweck gleichgerichteten Wirkens

Zum einen:

„Wesentliches Indiz für die grundsätzliche politische Übereinstimmung ist ein gemeinsames Programm für die weitere Zusammenarbeit. Dabei dürfte ein solches Programm ein umso deutlicheres Indiz sein, je konkreter die kommunalpolitischen Ziele benannt und ausgestaltet sind.“ (S.28 Zusammenfassung)

„Wichtigstes Indiz für den Zweck gleichgerichteten Wirkens ist das Statut oder die Geschäftsordnung der Fraktion, in der insbesondere die Regeln der internen Willensbildung aufzustellen sind. Darüber hinaus sollte aus dem Statut erkennbar sein, dass die Fraktion tatsächlich Bündelungs- und Koordinierungsaufgaben wahrnimmt.“ ( S.29 Zusammenfassung)

„Das Abstimmungsverhalten allein ist nur ein schwaches Indiz. Entscheidend ist vielmehr, ob die Mitglieder in der täglichen Praxis gemeinsam agieren, z.B. gemeinsame Anträge, gemeinsames Auftreten nach außen (z.B. in Publikationen oder Info-Veranstaltungen), gemeinsame Entsendung von Mitgliedern in Ausschüsse.“ ( S.29 Zusammenfassung)

Maßgeblich für das Vorliegen eines Zusammenschlusses „auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken“ (§56 Abs.1 GO NRW) ist also, dass die Zusammenarbeit inhaltlich und formal ausgestaltet und verwirklicht ist.

Das Gutachten kommt weiterhin zu dem Schluss, dass die Parteizugehörigkeit nicht maßgeblich ist, sondern dass parteiübergreifende Zusammenschlüsse Ausdruck des freien Mandats sind, da „im Rat der Gemeinde örtliche Angelegenheiten zu entscheiden sind und daher lokale Gesichtspunkte im Vordergrund stehen, welche die Bedeutung der Parteien und Wählergruppen relativieren“. (S.11)

Des weiteren:

„Kein Indiz gegen eine grundsätzliche politische Übereinstimmung ist es auch, dass gerade kleinere, demselben Spektrum zuzuordnende Parteien einen intensiven, um Abgrenzung und Profilierung bemühten und den direkten Konkurrenten unter Umständen auch hart angehenden Wahlkampf geführt haben (…). Denn für die Frage der grundsätzlichen politischen Übereinstimmung kommt es auf den Zeitpunkt des Zusammenschlusses an und nicht auf frühere Willensbekundungen.“ (S.14)

„Fraktionen können sich im Laufe der gesamten Wahlperiode bilden oder umbilden. Deshalb ist es unzulässig, beim Zweck möglichst gleichgerichteten Wirkens auf den Zeitpunkt der Wahl abzustellen.“ (S.15)

In einzelnen Fällen wurde Zusammenschlüssen auch deswegen die Fraktions- oder Gruppeneigenschaft nicht zugebilligt, weil sich deren Mitglieder während des Wahlkampfes in politischer Gegnerschaft befunden hätten. Diese Indikation benennt das Gutachten mit Verweis auf den Beschluss des VG Düsseldorf vom 29.10.2014 als unzulässig. Über die grundsätzliche politische Übereinstimmung hinaus ist ebenso auch für den konkreten Zweck des gleichgerichteten Wirkens die vorangegangene Wahl nicht maßgeblich.

Beweislast

„Das Bestehen einer Fraktion muss, um die mit dem Fraktionsstatus verbundenen Rechte in Anspruch nehmen zu können, positiv feststehen. Hierbei tragen diejenigen die materielle Beweislast (Feststellungslast), die sich auf das Bestehen der Fraktion berufen. (S.27 Zusammenfassung)

Das Gutachten lässt eine Umkehr der Beweislast nicht erwarten: „Zwar wurde früher teilweise die Auffassung vertreten, die übereinstimmende Grundanschauung werde durch den Zusammenschluss per se indiziert und sei nur bei deutlichen Hinweisen in Missbrauchsfällen zu überprüfen. (…) Diese Auffassung dürfte angesichts der nunmehr geänderten Gesetzeslage und der Entwicklung der Rechtsprechung überholt sein.“ (S.10) Hierzu weißt das Gutachten auch darauf hin, dass das OVG NRW eine Rechtsprechung entwickelt hat, die nicht nur den inzwischen vermehrt auftretenden Zusammenschlüssen von Mitgliedern aus verschiedenen Parteien des gleichen Spektrums gerecht wird, sondern eben auch der Möglichkeit von extrem heterogenen Zusammenschlüssen.

Nachweis des gleichgerichteten Wirkens

„Insbesondere wenn bisher wenige Sitzungen der Vertretung stattgefunden haben, in denen die Fraktion mangels „Anerkennung“ möglicherweise zusätzlich in ihren Möglichkeiten eingeschränkt war, ihr Zusammenwirken zu demonstrieren, bietet sich vor allem im Rahmen der vorbereitenden Arbeit außerhalb des Rates die Möglichkeit, ausreichend Indizien für ein Zusammenwirken zu schaffen. (…) Entscheidend ist, dass sich die Absicht, eine Fraktion zu bilden, nach außen manifestiert hat. Dies ist umso einfacher festzustellen, je intensiver auch die Möglichkeiten zur Zusammenarbeit außerhalb der Vertretungen genutzt werden. (S.21 f.)

Vor dem Beschluss des OVG NRW vom 12.12.2014 wurde teilweise die Rechtsmeinung vertreten, dass Zusammenschlüsse ihr gleichgerichtetes Zusammenwirken erst über mehrere Monate oder gar Jahre faktisch demonstrieren müssten, um den Status als Fraktion oder Gruppe zugebilligt zu bekommen. Das Gutachten verweist nun auf die Urteilsbegründung des OVG NRW, worin es vor allen Dingen darauf ankomme, „dass die (angebliche) Fraktion die bisher bestehenden Möglichkeiten zum Zusammenwirken ausgenutzt hat.“ (S. 21)

Insofern stellt die im Gutachten verdeutlichte neueste Rechtsprechung einen Meilenstein für diejenigen Fraktions- und Gruppenzusammenschlüsse dar, die sich zuvor mit einer zeitlich und faktisch nicht absehbaren Nachweispflicht ihrer Zusammenarbeit konfrontiert sahen.

 

Verwertung des Gutachtens

Das Gutachten wird von der PiKo NRW veröffentlicht und steht somit all denjenigen offen zur Verfügung, die mit der Thematik befasst oder daran interessiert sind. → Gutachten zum Download als PDF-Dokument

Rechtsanwalt Wüstenbecker wird die Ergebnisse seines Gutachtens auf Seminaren der PiKo NRW persönlich vorstellen. Die Orte und Termine dieser Seminare werden in Kürze bekannt gegeben.

 

Niko Michaelis, Mitglied des Vorstands
Hansjörg Gebel, Landesgeschäftsführer

 

 

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